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【案例标题】新安县人民政府诉新安县和兴化工有限公司行政决定一案二审行政判决书
【发文文号】(2011)洛行终字第14号
【审判法院】河南省洛阳市中级人民法院
【审判日期】2011年4月14日

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新安县人民政府诉新安县和兴化工有限公司行政决定一案二审行政判决书

河南省洛阳市中级人民法院 (2011)洛行终字第14号

2011年4月14日

  上诉人(原审被告)新安县人民政府。
  法定代表人王玉峰,县长。
  被上诉人(原审原告)新安县和兴化工有限公司。
  法定代表人焦小合,经理。
  原审第三人新安县电业公司。
  法定代表人张春喜,总经理。
  上诉人新安县人民政府因行政决定一案,不服洛龙区人民法院做出的(2009)洛龙行初字第20号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人新安县人民政府的委托代理人韩亚辉、吕进,被上诉人新安县和兴化工有限公司的委托代理人李根旺、张银亭,原审第三人新安县电业公司的委托代理人程相峰、王玉峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
  原审经审理查明,新安县和兴化工有限公司在新安县五头镇蔡庄村投资建厂,2005年3月28日领取企业法人营业执照,法定代表人焦小合,又名焦德刚,注册资金为100万元。2008年12月1日新安县环境保护局向新安县人民政府提交《关于对新安县惠丰石料加工厂和新安县和兴化工有限公司进行关闭拆除的报告》,报告中称:新安县和兴化工有限公司位于新安县五头镇仝沟村和河北交界处,属于小化工项目,无环保审批手续,2005年被五头镇政府强制关停,2008年10月县环保局现场检查时发现该厂进行偷生产,为消除污染隐患遏制“十五小”企业反弹,建议由电业局对其实施断电、由水利局实施断水、由县工商局吊销其营业执照、由五头镇政府对其实施强制拆除。2008年12月2日新安县主管环保工作的县政府领导在该报告上批示:请电业局立即停电,拆除配电设施及其相关线路;工商局吊销两企业营业执照;环保局督促乡镇政府拆除设备、清除原料,水利局停止供水,并将结果报县政府。请将此文复印转相关单位执行。2008年12月4日新安县五头镇电管所持该份经签批的报告到新安县和兴化工有限公司处切断电源。另查明,新安县电业局和新安县电业公司实际为一个单位两块牌子。
  原审认为,本案中新安县人民政府相关领导在县环境保护局的报告上的批示,对原告和兴化工公司权益产生了直接影响,符合法定的起诉条件。根据批示内容,该决定属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的责令停产停业、吊销营业执照的行政处罚种类,电业局停止供电是强制其停产的手段。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六、三十七、三十八、三十九条之规定,行政处罚的做出应当调查取证,根据情况按照法律规定的形式和内容制作行政处罚决定书。根据该法第三十一、三十二、四十二条之规定,行政机关在做出行政处罚决定之前,应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的申辩、起诉和复议等权利;做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中被告提供的证据不能证明该行政处理决定的做出符合上述法律规定,且未依法送达并告知原告相关权利,程序违法。被告提出被诉具体行政行为是强制措施具有及时性且属于未完成状态的主张,第一,根据《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护条例》的规定,未办理环境影响评价手续的由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处以罚款,原告未按照规定及时办理环评手续应当处罚,但处罚的实施主体应当是环境保护主管部门。第二,根据《中华人民共和国环境保护法》第二十九条、三十九条之规定,污染严重的企业应当由县级人民政府责令其限期治理,逾期未完成治理任务的可以责令停业、关闭,本案被告未提交原告污染严重及要求其限期治理的相关证据。第三,被告提出根据河南省环境保护局豫环文(2007)217号文《河南省环境保护局关于化工项目环保准入的指导性意见》,认定原告不符合化工企业的准入条件,而原告成立于2005年,该2007年发布的文件不具有溯及力。第四,被告提出根据洛阳市人民政府洛政(2006)197号文件《洛阳市人民政府关于印发无证生产经营单位监督管理规定的通知》,对于不按期办理行政许可手续或达不到颁证标准的要依法提请县级人民政府关闭,但按该文件第十七条规定,涉及查处取缔的应当按照国家法律法规执行,而被告没有按照相关的法律法规执行。综上,新安县人民政府加大保护环境力度的初衷是好的,应予提倡,但做出和实施本案所涉具体行政行为的方式与相关法律法规不符,本院难以支持。遂判决确认被告2008年12月2日做出的“请电业局立即停电,拆除配电设施及其相关线路;工商局吊销两企业营业执照;环保局督促乡镇政府拆除设备、清除原料,水利局停止供水,并将结果报县政府。请将此文复印转相关单位执行”批示无效。判决送达后,新安县人民政府不服,向本院提起上诉。
  上诉人新安县人民政府上诉称,第一,一审认定事实错误。一审判决将县政府主管领导的批示认定为具体行政行为是错误的,并定性为行政处罚更为错误。该批示仅是向政府各职能部门传达的一种领导意见,并不是向一审原告送达的一种意见或者决定。一审把新安县电业公司断电行为认定为政府行为的延伸,即把新安县电业公司的行为认定为新安县人民政府的行为是错误的。新安县电业公司的断电行为属于何种性质,一审未予审查,因为这决定着本案属不属于行政诉讼,以及诉讼主体是否适格的问题。第二,一审适用法律错误。首先,一审依据错误的事实认定,并对《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》进行了错误的解读,进而把政府主管领导的批示强行纳入行政诉讼的受案范围,显然是错误的。其次,针对新安县电业公司断电行为的性质定性不确定的情况,直接援引《行政处罚法》的规定,进而用《行政处罚法》来评价本案中政府领导批示的行为,显然也是错误的。最后,对《环保法》和《建设项目环境保护条例》及相关规定进行了断章取义的理解,也是错误的。综上,请求二审法院撤销一审判决,并依法改判为驳回一审原告的起诉。
  被上诉人新安县和兴化工有限公司当庭口头答辩称,新安县电业公司依据县政府的批示意见断电,并向我们送达了该批示,该批示对我们的权益义务产生了实质影响。县领导擅自作出批示本身是错误的,其作出的批示应当是要求相关部门按照法定程序进行,而不是立即执行。该批示是领导不懂法而造成的。上诉人的上诉理由不能成立,请求驳回上诉人的上诉。
  原审第三人新安县电业公司当庭口头答辩称,一审判决我们不承担责任是正确的,应予维持,请求驳回一审原告的起诉。
  本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
  本院认为,新安县人民政府主管环境保护副县长的批示是其在履行公务活动中行使职权的行为,造成后果应由新安县人民政府承担,因此,新安县人民政府是本案的适格被告。
  该批示虽然是内部行政行为,但新安县电业公司依据该批示对新安县和兴化工有限公司实施了断电行为,该内部行政行为内容外化,对行政相对人新安县和兴化工有限公司的权利义务产生了实际影响,成为具有强制力的行政行为,该行为属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人新安县人民政府认为该批示仅是向政府各职能部门传达的一种领导意见,不属于人民法院行政诉讼受案范围的理由不能成立。
  根据职权法定原则,行政机关作出行政行为必须有法律、法规的明确授权。新安县人民政府主管副县长作出的该批示,没有法定依据,依法应当确认无效。原审判决正确。上诉人新安县人民政府的上诉理由不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下: 驳回上诉,维持原判。
  二审诉讼费50元,由上诉人新安县人民政府承担。
  本判决为终审判决

审 判 长 张艳红
代审判员 蔡美丽
代审判员 任海霞
二O一一年四月十四日
书 记 员 常晓霞



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